Il diritto internazionale nell’Unione Europea: a che gioco giochiamo?

Immaginiamo una partita di calcio, le due squadre in campo sono, per esempio il Consiglio dell’Unione Europea contro il Portogallo campione d’Europa. Per i fini che qui interessano, immaginiamo che le regole del calcio siano il diritto dell’Unione Europea, e le regole del basket siano il diritto internazionale. Quando è in attacco, dopo un’azione brillante, il Consiglio dell’UE si accorge che farebbe goal molto più facilmente se, invece di seguire le regole del calcio, potesse permettersi di prendere il pallone in mano e tirare direttamente in porta. Ecco, quello che sarebbe inaccettabile in uno sport è quello che succede piuttosto spesso nel mondo del diritto: non è chiaro con che regole si giochi.

È sempre più frequente, dall’inizio della crisi economica del 2008, l’utilizzo da parte degli Stati Membri di accordi di diritto internazionale piuttosto che l’adozione di atti di diritto dell’Unione Europea. In alcune circostanze delicate, cioè, gli Stati membri lasciano da parte quello che si dovrebbe fare (seguire il diritto dell’Unione Europea) per quello che invece conviene per ragioni di opportunità politica, di tempo, e di certezza del diritto (adottare accordi internazionali). Gli Stati membri dell’UE possono prendere decisioni sia all’interno delle istituzioni, seguendo i meccanismi e i limiti impost dai Trattati fondamentali, oppure possono concludere, come ogni nazione può, degli accordi internazionali fra loro (purché non siano contrari ai Trattati). Insomma se i Paesi dell’Eurozona vogliono agire “al di fuori” dell’Unione Europea, ed accordarsi su qualcosa tramite un accordo internazionale o tramite un’associazione di diritto privato, possono farlo.

Ed è quello che è successo in diversi casi, per l’adozione di misure contro la crisi economica e finanziaria. Per esempio il Fiscal Compact (2012), l’European Stability Mechanism (“ESM”, 2012), il Fondo che dovrebbe finanziare l’Unione Bancaria (2014), e gli accordi di negoziazione fra l’UE e il Regno Unito di Febbraio 2016, sono tutti basati su trattati internazionali.

Certo, da un punto di vista non-giuridico, e strettamente fenomenologico, si tratta sempre di capi di Stato o di governo che, seduti ad un tavolo, firmano un pezzo di carta. Ma per i giuristi due azioni identiche possono essere completamente diverse. Forse anche per questo Doquier dice che “gli animali non sono stupidi come si crede: non hanno né dottori né avvocati”.

Ma la “preferenza per il diritto internazionale” ha diverse implicazioni di importanza costituzionale, sulla relazione fra diritto Europeo e internazionale. Una, per esempio, e’ l’applicabilità o meno della Carta Europea dei Diritti Fondamentali in casi in cui gli Stati membri o perfino le istituzioni dell’UE agiscono al di fuori del diritto dell’Unione. Un’altra domanda legittimata da questo sotterfugio degli Stati membri è se il diritto sia un fine o solo un mezzo. Quando il diritto dell’UE rende più difficile, o addirittura impedisce gli Stati nel raggiungere i loro obiettivi, allora ecco che si ricorre al diritto internazionale: più flessibile, più rapido, comporta meno costi e meno controlli da parte del potere giudiziario. Il diritto dell’UE esiste e lo si usa solo quando è utile, quindi? Le conseguenze, da un punto di vista concettuale e verrebbe da dire quasi filosofico, sono enormi. Per esempio, la governance dell’Unione potrebbe evolversi sempre di più verso l’adozione di trattati internazionali piuttosto che di Direttive: i primi sono comodi, le seconde solo un intralcio burocratico? La miglior forma giuridica per far fronte ad un’emergenza, o ad una crisi, quindi, è un accordo che non richiede le formalità previste dai meccanismi dell’Unione?

Gli Stati membri, come si accennava, non possono derogare al o modificare i Trattati con un accordo internazionale (né potrebbero, in ogni caso, con un semplice Regolamento o Direttiva). La decisione di agire con un accordo internazionale comporta perciò dei rischi. Per esempio, il rischio che la Corte di Giustizia annuli l’atto perché contrario ad una disposizione dei Trattati. In questo caso, allora, la soluzione più sicura sarebbe quella di modificare i Trattati fondamentali dell’UE e poi adottare strumenti (di diritto Europeo) validi.

Però, ed è questo il punto, gli Stati membri hanno diverse ragioni per preferire l’adozione di strumenti flessibili di diritto internazionale. Modifiche dei Trattati fondamentali o adozione di atti di diritto Europeo richiedono un processo di negoziazione lungo, molte risorse, e rischiano di essere comunque invalidati dalla Corte. Il diritto internazionale, invece, incontra limiti minori. Forse per questo gli Stati membri usano il diritto Europeo solo come uno strumento per ottenere i loro obiettivi, e sono pronti a metterlo da parte – per non dire ad ignorarlo completamente – quando questo diritto offre più ostacoli che possibilità, dimenticandosi forse che sono stati proprio loro, gli stati membri, a dargli questa forma.

Gli esempi della crisi finanziaria e degli accordi con il Regno Unito mostrano che quando c’è una tensione fra il diritto Europeo e le preferenze degli Stati membri, il primo cede il passo alle seconde. Insomma quando le regole del gioco non vanno più bene, perché rendono più difficile o addirittura proibiscono di fare certe mosse, le regole vengono semplicemente ignorate e se ne usano delle altre che fanno più comodo. Non è  un comportamento esattamente maturo, e ancora di più se si pensa che si lo sta facendo ha la responsabilità di un intero continente da portare avanti. Eppure questa condotta è stata perfino autorizzata, a posteriori, dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in un caso chiamato Pringle. La Corte ha affermato che l’ESM era infatti compatibile con il diritto dell’Unione Europea: purché alcune cose fondamentali (eg rispetto per i diritti umani) siano garantite, l’adozione di atti di diritto internazionale è permissibile.

Insomma l’ha detto anche la Corte. Tutto bene, si può giocare con altre regole, anche in una partita di calcio è possible usare le regole del basket e andare a segno con le mani.

Luigi Lonardo

Annunci

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...