Integrazione europea e politica estera: frammenti di un fallimento

La politica estera e’ sempre un argomento delicato – si perdono o si vincono elezioni, su questi temi, e a volte l’intera reputazione di uno statista dipende solo da una scelta sbagliata di politica estera  – e lo stesso vale per quella dell’Unione Europea. Giochi di potere negli anni 80 fra il Regno Unito e le altre potenze europe emergono da documenti d’archivio recentemente declassificati a Londra. L’articolo, che spera di sollecitare la curiosita’ del lettore su tutto quello che gli viene nascosto e che scoprira’ fra trent’anni, e’ dedicato ad una brevissima ricostruzione di uno di questi episodi occorso agli inizi degli anni 80.

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Cominciamo con qualche numero. La cooperazione europea in politica estera non è stata fruttuosa come quella economica. L’Unione Europea è una potenza economica mondiale: secondo i dati del Fondo Monetario Internazionale, nel 2014 aveva il più elevato prodotto intero lordo al mondo. Cioé più grande di quello della Cina, o degli Stati Uniti.

Eppure, questi dati cambiano drasticamente in politica estera: in questa materia, l’Unione è molto lontana dal proiettare una potenza anche solo vagamente paragonabile a quella delle altre grandi potenze economiche. Un esempio interessante è quello delle spese militari: la UE spende solo lo 0.20% del suo budget in operazioni militari. Ma se si compara questa modesta spesa con quella dagli Stati Membri che hanno la più alta percentuale di spese militari in rapporto al PIL (Regno Unito, Francia e Polonia, fra il 2 e il 3 percento) la differenza è netta. E quasi scioccante se la si compara al budget speso per la difesa dalla Russia (4.6) o dagli Stati Uniti (3.5). Per inciso, né Russia né USA sono, comunque, gli Stati che riservano più budget alle spese militari.

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Certo, le spese militari sono solo un numero, e non sono una prova conclusiva di niente (il budget per la difesa puo cambiare anche drasticamente da un governo all’altro); però questi numeri illustrano una tendenza generale: c’è una differenza fra i risultati ottenuti in campo economico dall’Unione e il suo peso sulla scena internazionale.

Ora proseguiamo con un po’ di storia: sono state proposte varie spiegazioni per questo fenomeno. La storia della cooperazione dell’Europa Occidentale in politica estera è percorsa da due tensioni.

La prima è la tensione fra il diritto, che è stato tradizionalmente una forza pro-integrazione, e la volontà politica, sempre piuttosto cauta a preservare la sovranità degli Stati. Questa tensione è, se non unica, almeno preminente nella politica estera dell’Unione e dei suoi predecessori. I governi degli Stati Membri hanno prodotto, e talvolta perfino adottato, trattati che avrebbero dato notevoli poteri all’Unione: ma questi strumenti non sono entrati in vigore per una successive mancanza di volontà politica (successe così con la Comunità europea di difesa, nata sulla carta nel 1952 ma rifiutata dal Parlamento francese, che doveva ratificare il trattato, nel 54). Questa tensione fra due forze opposte – il diritto, espressione di speranze (diremmo quasi ottimista), e la mancanza di volontà politica di rispettare tale legge – ha forgiato la storia della cooperazione in politica estera, in cui il potere ha oscillato, quasi come un pendolo, fra l’Unione e gli Stati Membri.

C’e anche un’altra tensione, che non è specifica della politica estera, ma comune ad altre aree di competenza della UE: la tensione fra intergovernamentalismo e metodo comunitario (questa tensione e’ stata la causa del fallimento dei cosiddeti piani Fouchet, nel 1962).

Eppure, le due tensioni sono state in qualche modo superate con la “Cooperazione politica europea” (usero’ l’acronimo inglese, EPC), stabilita alla fine degli anni 60, dopo un decennio molto turbolento nella storia dell’integrazione europea. Gli Stati Membri, a quel tempo nove (i sei fondatori, piu’ Regno Unito, Irlanda e Danimarca), riuscirono, in una certa misura, a conciliare le due tensioni fondamentali summenzionate. L’EPC, infatti, non era basata su un trattato (non c’era una “legge”), ma era nata da una cooperazione volontaria, attraverso memoranda e riunioni di alti funzionari. E le decisioni venivano prese non esclusivamente col metodo intergovernamentale.

Mentre l’Europa procedeva piuttosto speditamente nell’integrazione economica, lo stesso non succedeva in politica estera. Bisognera’ attendere, come si e’ detto, gli anni Settanta per vedere nascere una prima, informale, cooperazione. Se l’EPC sia stata o meno un successo e’ compito degli storici determinarlo, ma sicuramente e’ sopravvissuta fino al 1992, anno in cui e’ stata trasformata in “legge” con Trattato di Maastricht.  Ma anche in quell caso c’erano…“problemi in paradiso”.

Documenti d’archivio – comunicazioni interne “top secret” fra altissimi diplomatici – mostrano che Londra spingeva per riunioni segrete fra i ministri degli affari esteri inglese, francese e tedesco. Questi meeting – che dovevano essere tenuti nascosti agli altri Stati Membri- dovevano svolgersi indipendentemente da quelli previsti dall’EPC. Il loro obiettivo era quello di stabilire un’agenda di politica estera gradita ai tre stati, che poi sarebbe stata semplicemente comunicata agli e ratificata dagli altri sette (la Grecia si aggiunse nel 1981). In altre parole, UK, Francia e Germania dovevano ritrovarsi di nascosto per decidere sulle cose importanti.

Perché non potevano prendere queste decisioni nella sede “istituzionale” (il Consiglio per gli Affari Esteri)? Perché avevano bisogno di decidere in modo rapido e senza coinvolgere tutti gli altri.

Bene, ma perché dovevano trovarsi di nascosto? La scelta della segretezza era dettata da ovvie ragioni politiche: non solo gli altri stati membri non dovevano rendersi conto che le decisioni erano già state prese dai “Tre”, ma l’Italia obiettava insistentemente. Le obiezioni dell’Italia (nella persona dell’ambasciatore italiano a Bruxelles non avevano niente a che fare con l’EPC e con i meccanismi istituzionali: solo con la mancanza di prestigio che derivava dal non essere invitati a queste riunioni.

Una lettera interessante e’ del luglio 1981, di Michael Palliser, Sotto-segretario di Stato e capo del servizio diplomatico. Il “capo” di Palliser era l’allora Foreign Secretary Peter Carington, Sesto Barone Carington of Upton. Palliser riporta che l’ambasciatore italiano a Londra si era molto dispiaciuto che Colombo (ministro degli esteri italiano) non era stato invitato al meeting (che sarebbe dovuto essere segreto…) a Chevening, e che questo avrebbe potuto avere conseguenze importanti sulla politica estera italiana. Questo perche’, nelle parole di Palliser, il nuovo primo ministro italiano, Arnaldo Forlani, era “un Primo ministro ‘laico’, piu’ disposto a farsela coi socialisti che coi Democristiani”: quindi Colombo (esponente di spicco della Democrazia Cristiana) se non invitato, si sarebbe “seriamente amareggiato”. Insomma, per l’ambasciatore Italiano, le decisioni dovevano essere prese senza escludere l’Italia. L’ambasciatore, racconta Palliser, “ha continuato a descrivere le probabili conseguenze in un linguaggio tipicamente colorito”. Non fatico ad immaginare la scena.

Gia’ dalla fine di febbraio 1981, diplomatici inglesi consigliavano a Londra maggiore cautela su questi incontri. Gli altri Stati Membri erano sospettosi delle intenzioni dei “Tre”, e non aspettavano altro che di coglierli in flagrante.

Palliser riporta altre simili e pressanti rimostranze degli italiani. Ma anche l’ambasciatore della Danimarca a Londra, sempre nel 1981, aveva dato voce a simili preoccupazioni. L’ambasciatore danese aveva obiettato, fra le altre cose, che era impossibile tenere segrete le riunioni dei “tre”, quindi tanto valeva smettere di offendere gli altri stati membri. Il commento di Palliser e’ il mio preferito: “Io non gli ho risposto, ovviamente, che in altre occasioni invece eravamo riusciti a mantenerli segreti”.

Questi documenti restituiscono non solo episodi piu’ o meno rilevanti di storia diplomatica, o della tortuosa strada dell’Unione Europea. Offrono un primo piano dei protagonisti, uno spaccato della sensibilita’ politica e a volte perfino umana di queste persone. Il “non-detto”, elemento tipico della cultura inglese, e’un elemento di grande fascino in queste lettere.

Luigi Lonardo

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