Venezia contro il turismo: servirà un biglietto di accesso. Ma è costituzionale?

A partire dal 16 gennaio 2023 Venezia sarà la prima località turistica al mondo a richiedere un biglietto per l’accesso all’intero centro storico e alle isole minori che circondano la città.

L’introduzione del biglietto, o contributo di accesso, è l’ultimo tentativo dell’amministrazione Brugnaro di arginare un turismo in forte espansione e di difficile controllo.  La proposta è stata approvata dal Consiglio comunale nel 2019, ma l’inizio della misura è slittata al 2023 a causa della pandemia da Covid-19.

In questo articolo esploriamo le ragioni e gli obiettivi dell’istituzione del biglietto di accesso e cerchiamo di fare chiarezza sulla sua discussa costituzionalità, con l’aiuto della professoressa Anna Cicchetti, docente di Diritto amministrativo presso l’Università di Bologna e ricercatrice nel campo del mercato del turismo, e del professore Gian Paolo Dolso, docente di Diritto costituzionale all’Università di Trieste. 

Perché serve il contributo di accesso

Venezia è da anni vittima di overtourism, cioè di quel fenomeno che la World Tourism Organization definisce come “l’impatto negativo che il turismo, all’interno di una destinazione o in parte di essa, ha sulla qualità di vita percepita dei residenti e/o sull’esperienza del visitatore”.  Una delle cause dell’overtourism è l’escursionismo, cioè la pratica di visitare una località in giornata, senza fermarsi a pernottare. Il problema è che i benefici economici dell’escursionismo non sono sufficienti a  compensare gli effetti negativi del turismo sul territorio: inquinamento ambientale, visivo e uditivo, sovraffollamento, sporcizia, inflazione e spopolamento. 

Secondo una stima dell’Università Ca’ Foscari, circa il 75% delle presenze turistiche giornaliere a Venezia è costituito da escursionisti che, in quanto tali, sfuggono al pagamento della tassa di soggiorno (richiesta ai turisti pernottanti). Da qui la decisione della giunta comunale: come ha affermato l’assessore Simone Venturini in conferenza stampa del luglio 2022 “l’obiettivo di questa misura, che ormai non era più rinviabile, è quello di ridurre gli eccessi di turisti giornalieri e picchi stagionali, cercando un equilibrio tra le esigenze dei residenti, dei turisti pernottanti e di quelli che visitano la città in giornata.” 

“Il provvedimento segue il principio del ‘chi inquina paga,’” spiega la professoressa Cicchetti, “cioè quel principio per cui i costi degli effetti negativi e dei danni del turismo vengono ribaltati su chi questi effetti li produce. In questo senso si ha una tutela del residente.”  

Come funzionerà il contributo di accesso

I turisti escursionisti, in cui rientrano anche i passeggeri delle navi da crociera, saranno tenuti a pagare dai 3 a 10 euro (a seconda del periodo in cui decidono di visitare la città) per ottenere il QR-code necessario ad accedere al centro storico e da esibire in caso di controlli.

Perimetro di applicazione del contributo d’accesso. Fonte: Comune di Venezia.

Verrà anche istituito un tetto massimo di ingressi giornalieri, insieme ad un sistema premiante di prenotazioni: lo scopo è di incentivare i turisti a prenotare la loro visita in giornate a bassa affluenza con la promessa di ottenere sconti e agevolazioni. Al momento, secondo le linee guida pubblicate dal Comune, la lista degli esenti è abbastanza lunga: oltre alle fasce protette, come bambini e persone disabili, la misura non si applica, tra gli altri, a chi si rechi a Venezia per motivi sanitari, amministrativi o di volontariato, e a chi partecipi a funerali, manifestazioni o competizioni sportive. Sono esenti anche le persone che pagano la tassa di soggiorno. Dopo mesi di polemiche, si è ritenuto di includere nella lista degli esenti anche tutti coloro che si rechino in visita ad amici e parenti residenti in città, nonché i residenti della regione Veneto (ma solo fino al raggiungimento di una soglia ancora da stabilire). 

I soldi del contributo di accesso andranno ai residenti, che oggi si trovano a dover pagare i danni degli effetti negativi causati dall’overtourism: “a differenza dell’imposta di soggiorno, che è un tributo di scopo i cui ricavati sono da destinare al turismo, i soldi che il Comune ricava dal contributo di accesso non servono per accumulare ricchezza, ma per sgravare i residenti del pagamento della Tari”, spiega Cicchetti.

Il dibattito sulla Costituzionalità del contributo

L’annuncio dell’introduzione del contributo di accesso ha destato diverse polemiche, come avevamo già accennato nell’articolo precedente. Uno degli interrogativi più ricorrenti è quello sulla costituzionalità del provvedimento. Ne abbiamo parlato  con il professor Dolso, docente di Diritto Costituzionale all’Università di Trieste. Secondo Dolso, non ci sono dubbi sulla costituzionalità della misura: “tendenzialmente è difficile pensare che la misura sia incostituzionale” spiega il professore. “I problemi principali sono stati posti sul versante della libertà di circolazione. In realtà già in origine il discorso non ha molto fondamento, perché la libertà di circolazione non è lesa di per sé.” 

Chi sostiene l’incostituzionalità del contributo di accesso si appella soprattutto all’articolo 16 della Costituzione: esso garantisce la libertà di circolazione in tutto il territorio nazionale, salvo limitazioni stabilite per legge per motivi di sanità e sicurezza. Tuttavia, spiega Dolso, “non dobbiamo leggere ‘sanità’ e ‘sicurezza’ in senso stretto. La Corte costituzionale afferma che ci sono ragioni di pubblico interesse che riguardano il buon regime della cosa pubblica e che dunque possono portare a delle limitazioni alla libertà di circolazione. Queste limitazioni devono essere funzionali a soddisfare gli interessi pubblici che la legge mira a tutelare e devono attenersi a criteri di ragionevolezza, di congruità dei mezzi rispetto al fine.” Il che significa che, nel caso di ragioni particolari legate alla gestione del suolo pubblico, l’introduzione di pedaggi o tariffe d’uso è pienamente consentito, seppure come strumento eccezionale. “Addirittura il nostro caso crea meno dubbi di costituzionalità” afferma Dolso, “perché qui, in sostanza, non si ragiona solo di buon regime della cosa pubblica, bensì della tutela di un patrimonio culturale inestimabile.” Venezia, insomma, per la sua unicità territoriale e la fragilità del suo patrimonio culturale (che, secondo la Costituzione stessa, devono essere tutelate dallo Stato) avrebbe le carte in regola per richiedere un contributo di accesso senza ledere alla libertà di circolazione di nessuno. 

Questo vuol dire che la misura è completamente esente da problematiche giuridiche? Assolutamente no: “Fermo restando che l’istituzione di una tariffa di pagamento e eventualmente un tetto di visitatori oltre il quale è interdetto l’accesso, tendenzialmente è legittimo, ci sono poi dei problemi accessori legati alla regolamentazione –  spiega Dolso – Lì ci sono spazi per questioni di legittimità, perché una normazione casistica può dar luogo a disparità di trattamento, se non a vere e proprie discriminazioni”. Le disparità di trattamento riguarderebbero coloro che sono esentati o meno dal pagamento. In effetti, continua Dolso “In questo coacervo di regola ed eccezioni c’è spazio per questioni di costituzionalità basate sull’articolo 3, sul principio di eguaglianza, di ragionevolezza e non discriminazione”, ma bisognerà aspettare l’entrata in vigore del provvedimento per vedere se e quali punti verranno contestati. 

La misura sarà efficace contro il turismo eccessivo?

Il fatto che il contributo d’accesso possa rientrare nelle forme previste dalla Costituzione non significa necessariamente che sarà uno strumento efficace per la lotta all’overtourism e la creazione di un turismo sostenibile. Tuttavia “il discorso sull’efficacia della misura, sul fatto che risolva o meno i problemi di Venezia, sono valutazioni che sfuggono al campo giuridico” ricorda Dolso. “Vedere se la norma è conveniente, se si poteva fare meglio, se era il momento giusto, tutte queste sono valutazioni politiche e sfuggono alla valutazione della Corte costituzionale. Sono valutazioni che spettano al legislatore e a chi ha responsabilità politica.” 

Mentre si continua a discutere del contributo di accesso, il Parlamento ha da poco approvato un emendamento che permette la limitazione degli affitti turistici a Venezia, nel tentativo di regolarizzare il fenomeno delle piattaforme di affitto online (come Airbnb) e di fermare lo spopolamento del centro storico. Il 2023 sarà insomma un anno di svolta per Venezia, che sta facendo da apripista in Italia nel contrasto al turismo incontrollato, e ai danni sociali e ambientali che ne derivano. Servirà dunque un’attenta opera di monitoraggio per valutare gli effetti a breve e lungo termine sia del contributo di accesso che della limitazione degli affitti turistici, insieme al coraggio politico di andare a intervenire là sorgano nuove problematiche. 

Veronica Calienno

Foto copertina: GreenMe

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