Il 4 dicembre prossimo ci si recherà alle urne per il secondo referendum di questo 2016, quello sulla riforma elettorale. La battaglia, perché di questo si tratta, tra i comitati del Sì e del No infuria da settimane. Se ne parla talmente tanto che giurereste di aver il vostro cane abbaiare qualcosa di sinistramente simile a “navetta parlamentare”. Il problema è che è un attimo essere disorientati da questo vortice di parole, tanto più che la campagna referendaria è stata turbolenta e, soprattutto, caratterizzata da molti elementi di discussione legati più alla contingenza politica che al contenuto della riforma stessa.

Per gli indecisi, per gli sperduti nel grande mare della polemica politica, per quei pochi che non ne hanno sentito parlare, la redazione di The Bottom Up ha deciso di proporre questa guida per ritornare nel merito del dibattito e inaugurare il nostro speciale sul referendum.

La Costituzione: perché è così difficile cambiarla?

Innanzitutto giova ricordare che una Costituzione è la legge fondamentale di un ordinamento, per esempio, di uno stato. È una legge speciale: esprime la regole più importanti – per esempio valori, diritti e doveri dei cittadini – della società che la adotta. È anche la legge suprema: nessun’altra può contraddirla. 

Dati i valori fondamentali che una Costituzione esprime, modificarla è, solitamente, un processo lungo e tendenzialmente molto delicato. Gli studiosi di diritto comparato distinguono costituzioni “flessibili” e costituzioni “rigide”. Mentre le prime possono essere cambiate con leggi normali (“ordinarie”), per modificare le seconde serve una procedura speciale (“aggravata”). Questa procedura speciale serve per assicurarsi che il testo della legge fondamentale non venga cambiato senza che l’elettorato e le istituzioni abbiano riflettuto doverosamente sulle conseguenze delle modifiche desiderate.

Questo non vuol dire che le Costituzioni non vengano modificate. Dal 1787, la Costituzione degli Stati Uniti ha subito ventisette “emendamenti”. Dal 1791, la Francia ha cambiato fra le 15 e le 17 Costituzioni. La Costituzione può essere modificata per motivi “interni”, per esempio per riflettere una mutata sensibilità nazionale. A volte le modifiche alle costituzioni derivano invece da vincoli di diritto internazionale o, comunque, “esterno”. Per esempio, diversi Paesi europei hanno modificato la propria Costituzione al momento della ratifica del Trattato di Lisbona, entrato in vigore nel 2009. La Costituzione italiana è stata modificata sedici volte, ma i cambiamenti sono stati spesso poco profondi.

La Costituzione italiana è una Costituzione “rigida”. L’articolo 138 della Costituzione stessa ci ricorda che per modificarla ci vuole una “legge costituzionale”. Non può essere modificata con una legge ordinaria. Non basta, cioè, che la maggioranza dei presenti nelle camere del Parlamento approvi un testo per modificare la Costituzione. Per modificare la Costituzione italiana, una legge deve essere approvata da entrambe le camere del Parlamento due volte (la seconda, almeno tre mesi dopo la prima). La seconda volta, la legge deve essere approvata dalla maggioranza dei componenti (non solo dei presenti) di entrambe le camere. Questo ancora non basta per modificare la nostra Costituzione. Se un quinto dei membri di una camera, o cinque regioni, o mezzo milione di elettori lo chiedono, la legge è sottoposta a referendum. Solo se la maggioranza di chi vota al referendum approva il testo, allora la Costituzione è modificata.

La legge di riforma costituzionale, ovvero come siamo arrivati fin qui

Il Governo, nella persona del Presidente del Consiglio Matteo Renzi e del Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti col Parlamento Maria Elena Boschi, ha introdotto nel 2015 un disegno di legge costituzionale che modifica la composizione e il funzionamento di alcune istituzioni attualmente previste dalla Costituzione  della Repubblica Italiana. Tale disegno di legge costituzionale è stato approvato da entrambe le camere del Parlamento il 12 aprile scorso. Siccome il testo non è stato approvato con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna camera, come previsto dalla Costituzione si è proceduto a organizzare un referendum confermativo, giudicato legittimo dall’Ufficio centrale per il referendum il 6 maggio.

Una delle incognite più grandi concernenti il referendum è stata la struttura del quesito scritto sulla scheda. In molti hanno suggerito di proporre più quesiti sulla scheda: in questo modo i cittadini avrebbero potuto entrare più nel dettaglio con il loro voto, ma con il rischio di trovarsi una legge approvata a metà, e quindi pasticciata. D’altro canto, il quesito unico è stato giudicato da molti come poco adatto alla complessità della materia trattata, ma con il pregio di garantire un’approvazione o un rifiuto in blocco della riforma, senza mezzi termini. Fra non poche polemiche, lo scorso 22 settembre il Governo ha deciso di seguire questa seconda strada. Il quesito che i cittadini troveranno sulle schede è quindi il seguente:

Approvate il testo della legge costituzionale concernente “disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della parte II della Costituzione” approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 88 del 15 aprile 2016?

Qui potete trovare il raffronto tra il testo vigente della Costituzione e il testo di legge costituzionale. In generale, le modifiche previste dal disegno di legge costituzionale riguardano soprattutto la seconda parte della Costituzione, dedicata all’ “Ordinamento della Repubblica”. Gli articoli che saranno eventualmente modificati sono in totale 36, anche se in molti casi si tratta di cambiamenti legati al nuovo ruolo previsto per il Senato.

È utile ricordare che l’interezza della riforma, se approvata, si potrà valutare solo successivamente, in quanto molto è lasciato ai nuovi regolamenti parlamentari o a altre leggi che saranno discussi e approvati solo in caso di esito positivo del referendum.

Senato delle Regioni

Il Senato cambierà composizione e nome: si chiamerà “Senato delle Regioni”, in quanto espressione di quest’ultime. I consigli regionali nomineranno 95 senatori, fra cui 21 sindaci (uno per Regione, escluso il Trentino Alto Adige che ne nominerà due) e 74 consiglieri regionali (minimo due per regione in proporzione alla popolazione e ai voti ottenuti dai partiti). Le modalità di scelta dei 95 senatori ad oggi non sono ancora note, in quanto il tema verrà affrontato da un’apposita legge in seguito. Questi 95 senatori resteranno in carica per la durata del loro mandato di amministratori locali. A questi, si aggiungeranno cinque senatori nominati dal presidente della repubblica che rimarranno in carica per sette anni. Non saranno quindi più nominati dei senatori a vita. Il numero di senatori passa perciò dagli attuali 315 a 100.

I senatori non saranno stipendiati per la loro carica, fatto salvo un rimborso spese (sono già pagati per essere consiglieri regionali o sindaci, e per qualunque altro sia il loro lavoro). Degno di nota il fatto che, a differenza di quanto accade con i Länder tedeschi, non sia previsto il vincolo di mandato per i nuovi senatori. Secondo i critici questo fatto politicizzerebbe il Senato ben oltre la sua dimensione “territoriale”. Per i nuovi senatori è prevista l’immunità.

Iter legislativo

Il nuovo ruolo del Senato influenza fortemente l’iter legislativo. Ad oggi, tutte le leggi devono essere approvate da entrambe le camere. Anche la fiducia al governo deve essere concessa sia dai deputati che dai senatori. Con la riforma, invece, la camera dei deputati diventa l’unico organo che vota la fiducia al Governo e approva le leggi. Ogni legge, prima di essere promulgata, sarà passata al Senato; se entro dieci giorni (quindici per la legge di bilancio) un terzo dei senatori lo richiede, il Senato potrà, in un limite massimo di trenta giorni, proporre le proprie modifiche. Starà alla Camera poi pronunciarsi in maniera definitiva. La Camera potrà anche chiedere un controllo di costituzionalità preventivo sulla legge elettorale (a partire già da questa legislatura).

Il nuovo articolo 70 ridisegna la distribuzione delle competenze tra le due camere. Al Senato  resterà principalmente la gestione dei rapporti fra la Repubblica e gli enti locali (Regioni e Comuni), e fra la Repubblica e l’Unione Europea, oltre a ovviamente la partecipazione a nuove leggi costituzionali. Questo significa che le leggi in queste materie dovranno essere approvate anche dal Senato. Rimane per ora poco chiaro cosa accadrà in caso di conflitto di competenza tra le due camere: il nuovo testo parla solo di “intesa” tra i Presidenti delle Camere.

In ogni caso, i senatori avranno piena iniziativa legislativa, ma le leggi potranno essere presentate solo alla Camera. Inoltre, il Senato potrà, tramite votazione a maggioranza assoluta, chiedere alla Camera di esaminare un determinato disegno di legge. In tema di iniziativa legislativa, cambia anche la soglia minima di firme necessarie per proporre una legge di iniziativa popolare: non più 50mila ma 150mila.

Un elemento passato un po’ in secondo piano nella discussione di queste settimane è il cosiddetto “voto a data certa”. Il Governo avrà facoltà di chiedere alla Camera di mettere in cima alla lista quei progetti di legge che ritiene “fondamentali per l’attuazione del proprio programma” e far sì che siano votati entro 70 giorni. Per ora non si sa molto di più, in quanto starà al nuovo regolamento della Camera definire i limiti di questa attività, che apparentemente dona al Governo una maggiore libertà di azione in tema legislativo.

Dunque, con la riforma si direbbe addio al cosiddetto “bicameralismo paritario” in cui le due camere hanno uguali poteri e funzioni: un sistema che non ha nessun altro paese in Europa, ma che dal punto di vista della quantità di leggi approvate non è stato affatto inefficiente in termini comparativi.

Corte Costituzionale

Con la legge attuale cinque giudici sono eletti dal Parlamento in seduta comune. Con la riforma, la Camera eleggerà 3 giudici, il Senato 2.

Elezione del Presidente della Repubblica

Le due camere in seduta comune eleggeranno il Presidente della Repubblica ma con una nuova maggioranza dei due terzi dell’assemblea per i primi tre scrutini, dei tre quinti dal quarto al sesto e maggioranza di tre quinti dei votanti dal sesto in poi.

Consiglio nazionale per l’economia e il lavoro (CNEL)

Il CNEL è un organo con funzione consultiva per le leggi sull’economia e il lavoro e può proporre alle camere delle leggi in materia economica. Anche se non lo ha quasi mai fatto nella prassi. La riforma lo abolisce.

Competenze statali

Questo è il vero pezzo forte della riforma, quello che probabilmente inciderà maggiormente sulla vita del cittadino medio. Tanto per cominciare le province spariranno dalla Costituzione.

In seconda battuta, la riforma ridisegna le competenze tra Stato e Regioni, con una netta tendenza al riaccentramento, contrariamente allo spirito della riforma del 2001. In pratica verrà stravolto l’articolo 117: la competenza concorrente tra Stato e Regioni, ossia quelle materie dove entrambi potevano legiferare, sarà eliminata. Tra gli altri lo Stato riacquista in via esclusiva la competenza sull’ambiente, la gestione di porti e aeroporti, trasporti e navigazione, produzione e distribuzione dell’energia, politiche per l’occupazione, sicurezza sul lavoro, ordinamento delle professioni. Su sanità ed istruzione, temi spesso dolenti, lo Stato acquisisce la possibilità di dettare disposizioni generali e comuni.

Infine, due dettagli destano interesse. Il primo riguarda la cosiddetta “clausola di supremazia” per cui la legge statale, su proposta del Governo, può intervenire anche su materie non di propria competenza “a tutela dell’interesse nazionale”. Il secondo riguarda la menzione all’equilibrio del bilancio regionale come condizione per l’ottenimento di particolari autonomie.

Referendum abrogativo

La riforma introduce un nuovo “quorum” per la validità del referendum abrogativo. Oltre alla regola attuale (ne deve far richiesta mezzo milione di cittadini e deve votare il 50% degli aventi diritto), se i cittadini che propongono la consultazione sono 800mila, il quorum sarà ridotto: basterà che vadano a votare il 50 per cento di quelli che hanno votato l’ultima volta per l’elezione della Camera dei Deputati.

La Costituzione prevederà anche dei referendum “propositivi e di indirizzo”, la cui disciplina è affidata a una futura legge ordinaria (ora il referendum può essere solo abrogativo).

Sì o No? L’importante è informarsi

Gli elettori italiani si troveranno di fronte al più estensivo progetto di riforma costituzionale dal 1948 a oggi. Catastrofismi e allarmismi sono piovuti da tutti i fronti e la polemica si è concentrata in gran parte su questioni di opportunità politica e non sul contenuto, il quale è incredibilmente complesso. Tutto ciò è assolutamente normale vista la posta in gioco, ma è al tempo stesso un peccato, poiché sono appunto i contenuti quelli che indirizzeranno la vita istituzionale e politica italiana per un periodo lungo, molto più lungo dei protagonisti oggi in campo, sia che vinca il No o che passi il Sì.

Entrambe le posizioni hanno le proprie legittime ragioni per essere sostenute, tanto più che gli effetti della riforma non possono essere per forza di cose chiari a priori. Quello che è ora necessario più che mai è un voto informato e consapevole, e noi di The Bottom Up facciamo la nostra parte con questo articolo che inaugura uno speciale dedicato al referendum: #TBUtalksaboutcostituzione. Stay tuned, insomma.

Articolo originale scritto da Luigi Lonardo. Approfondimento e modifiche a cura di Roberto Mantero e Valerio Vignoli.